• Direitos Humanos

CAOP Informa

21/09/2022

Estudo sobre o paradigmático Caso Comunidades Quilombolas de Alcântara vs. Brasil, recentemente apreciado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos

O Estudo do Relatório de Mérito da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) sobre esse Caso mostra-se relevante ao MPPR, em razão dos parâmetros protetivos produzidos em prol de povos e comunidades tradicionais, indígenas e comunidades rurais em geral em situação de  remoção forçada. Diante disso, este CAOPJDH preparou um resumo contendo as informações mais relevantes dessa manifestação de mérito da CIDH.
As Comunidades Quilombolas de Alcântara, no ano de 2019, lançaram o “Texto Base do Protocolo Comunitário sobre Consulta e Consentimento prévio, Livre e Informado (CCPLI) das Comunidades Quilombolas do Território Ètnico de Alcântara/MA”.

As mais significativas inovações trazidas pela Comissão, nesse Caso, são as seguintes: a) o reconhecimento de que a violação aos direitos humanos dos grupos sociais que foram removidos de seus territórios, em razão de ações do Estado e/ou de particulares, é  contínua, isto é, prossegue sendo praticada – ao menos por omissão do Poder Público – até que as vítimas retornarem à sua propriedade ou sejam reparadas de modo satisfatório; e b) a diminuição de território de uma comunidade tradicional gera prejuízo aos direitos de associação, à família e à liberdade de circulação, por interferir da disposição das liderança, no arranjo das famílias e no direito cultural de acessar determinados locais para atividades tradicionais e essenciais.
O Caso diz respeito à responsabilidade do Brasil por afetar a propriedade coletiva de 152 comunidades quilombolas de Alcântara, devido à falta da emissão de títulos de propriedade, à instalação de uma base aeroespacial sem respeitar os direitos à consulta e consentimento prévios, à desapropriação das suas terras e territórios e à falta de recursos judiciais para remediar tal situação.
Não foi cumprido o direito à consulta prévia dos grupos afetados. As reuniões realizadas pelo Estado com as comunidades somente ocorreram com posterioridade à decisão de criar e, posteriormente, de ampliar o Centro de Lançamento de Alcântara. Tais reuniões não se realizaram com todas as lideranças de cada uma das comunidades potencialmente afetadas. As comunidades não participaram do processo de desenvolvimento e planejamento de tal projeto nem lhes foi informado sobre qualquer tipo de benefício que pudessem vir a obter. Pelo contrário, essas reuniões se limitaram a discutir sobre o traslado a terras alternativas e o pagamento de indenização, o que tampouco resultou adequado.
No tocante ao estudo de impacto ambiental e social, o que se realizou foi um levantamento socioeconômico cultural, feito posteriormente à decisão de reassentar as comunidades, que não era culturalmente apropriado e apresentava várias deficiências. 
Além disso, não se realizou a consulta prévia e há comprovação de que algumas das comunidades envolvidas se opuseram à construção do CLA. No que se refere ao reassentamento compulsório de algumas comunidades, tal processo se realizou sem um procedimento culturalmente apropriado, de maneira muito rápida e supervisionada por agentes militares ou funcionários estatais, que não tinham conhecimento e expertise sobre as comunidades quilombolas. Nem todas as famílias receberam uma indenização. Também assinalaram que a indenização que receberam algumas famílias foi ínfima e que unicamente serviu para comprar comida durante alguns dias após o reassentamento. O Estado não adotou qualquer medida efetiva para identificar se é a vontade de algumas das comunidades retornar ao território original e se existiria tal possibilidade.
As comunidades se agrupavam em delegações sindicais e adotavam formas associativas de tomada de decisões e gestão do espaço e da produção. Não obstante, devido ao reassentamento forçado e aglomeração de comunidades distintas em uma mesma agrovila, acirraram-se as tensões entre as diversas autoridades de cada comunidade. Tal situação gerou restrições e uma mudança no sistema tradicional de organização, eleição de autoridades e no modo pelo qual as comunidades se associavam. Devido à pouca extensão e má qualidade das terras alternativas, assim como às limitações para a construção de moradias, agricultura, pesca e extração de recursos naturais, produziu-se uma desintegração das comunidades. Isto porque muitas pessoas se viram forçadas a migrar para as periferias da cidade mais próxima devido à falta de recursos para poder subsistir nas terras alternativas.
Era costume nas comunidades quilombolas que os novos casais que contraíram matrimônio vivessem próximos de suas famílias. Em face do estabelecimento de permissões para poder construir ou melhorar a moradia, o que em muitos casos resultou em proibições generalizadas, impediu-se que novos casais pudessem construir moradias, o que afetou o funcionamento tradicional da unidade familiar.
Também, foram impostas restrições para a livre circulação das comunidades reassentadas, de modo que se tornou impossível que tais comunidades pudessem acessar determinadas zonas, incluindo o acesso ao mar.
A ação civil pública para a concessão dos títulos de propriedade às comunidades não gerou proteção das comunidades afetadas, mesmo depois de vinte anos, de modo que não observou prazo razoável.
A CIDH concluiu, então, que o Estado brasileiro é responsável pela violação dos direitos estabelecidos nos artigos: 5º (integridade pessoal), 8º (garantias judiciais), 13 (liberdade de expressão), 16 (liberdade de associação), 17 (proteção à família), 21 (propriedade), 23 (direitos políticos), 24 (igualdade perante à lei), 25 (proteção judicial) e 26 (direitos econômicos, sociais e culturais) da CADH. A CIDH também conclui que o Estado é responsável pela violação dos direitos estabelecidos nos artigos I, II, IV, VI, VIII, XIII, XIV, XVII, XX, XXII e XXIII da Declaração Americana dos Direitos Humanos, em relação aos fatos anteriores à ratificação da CADH.

Standards fixados pela CIDH:
a) a propriedade territorial indígena e dos povos e comunidades tradicionais  não se fundamenta no reconhecimento oficial do Estado, mas sim no uso e posse tradicionais das terras e recursos(1). Em virtude disso, “a posse tradicional (...) sobre suas terras tem efeitos equivalentes ao título de pleno domínio que o Estado concede”(2);
b) os membros de povos que por causas alheias à sua vontade tenham saído ou perdido a posse de suas terras tradicionais mantêm o direito de propriedade sobre elas, mesmo ante a falta de título legal;
c) mesmo que as terras tenham sido legalmente trasladadas a terceiros de boa-fé, os integrantes da comunidade tradicional continuam com o direito de recuperar a propriedade ou obter outras terras de igual extensão e qualidade(3);
d) o direito de consulta prévia, livre e informada dos povos e comunidades tradicionais se depreende da própria Convenção Americana Sobre Direitos Humanos, em uma leitura conjunta dos direitos estabelecidos em seus artigos 13, 21 e 23(4);
e) assegurar a participação efetiva dos povos ou comunidades tradicionais, “em conformidade com seus costumes e tradições”, requer que o Estado, nos casos de afetação de direitos territoriais com fundamento em utilidade pública, promova uma comunicação constante entre as partes. Ainda,  consultas devem ser realizadas de boa-fé, através de procedimentos culturalmente adequados e devem ter como finalidade chegar a um acordo, sem qualquer tipo de imposição. Na sequência, deve-se  garantir que não será emitida nenhuma concessão dentro do território ao menos e até que entidades independentes e tecnicamente capazes, sob a supervisão do Estado, realizem um estudo prévio de impacto social e ambiental;
f) deve ser garantido que as comunidades indígenas “se beneficiem razoavelmente do plano que se realize dentro do seu território”;(5)
g) a consulta prévia deve ser feita nas primeiras etapas do plano de desenvolvimento ou investimento, posto que o aviso precoce proporciona um tempo para a discussão interna das comunidades e para oferecer uma adequada resposta ao Estado;(6)
h) quando os Estados se vejam impossibilitados, por razões concretas e justificadas, de adotar medidas para devolver o território tradicional, a compensação que se concede deve ter como orientação o conceito de compartilhar os benefícios(7) e o significado que tem a terra para a comunidade(8), bem como as terras alternativas deverão ter igual extensão e qualidade, que serão escolhidas de maneira consensuada com os membros dos povos tradicionais, conforme suas próprias formas de consulta e decisão;(9)
i) a indenização deve ser paga de forma prévia à efetivação do desapoderamento ou, eventualmente, em um breve lapso de tempo desde a tomada de posse dos bens pelo Estado(10);
j) apenas em caso de mera melhoria ou manutenção de edificações já existentes e a realização de novos projetos não é obrigatória a consulta prévia;(11)
l) a diminuição de território de uma comunidade tradicional gera prejuízo aos direitos de associação, à família e à liberdade de circulação, por interferir da disposição das lideranças, no arranjo das famílias e no direito cultural de acessar determinados locais para atividades tradicionais e essenciais.
m) os direitos econômicos, sociais e culturais, com respeito aos direitos civis e políticos, são interdependentes e indivisíveis;(12)
n) segundo o artigo 26 da CADH, a Carta da OEA é fonte direta de direitos humanos. Porém, dado que o objetivo da Carta da OEA não foi o de individualizar direitos, mas sim o de constituir um organismo internacional, é necessário recorrer a textos auxiliares para identificar os direitos que se depreendem das disposições do instrumento em tela, incluindo fundamentalmente a Declaração Americana e outras normas relevantes do corpus iuris internacional;(13)
o) o artigo 26 da CADH impõe diversas obrigações imediatas e exigíveis: i) obrigações gerais de respeito e garantia, ii) aplicação do princípio de não discriminação dos direitos econômicos, sociais e culturais, iii) obrigações de dar passos ou de adotar medidas para realizar o gozo dos direitos incorporados no referido artigo e iv) oferecimento de recursos idôneos e efetivos para sua proteção;
p) os Estados devem adotar medidas para assegurar a igualdade real entre as pessoas e combater a discriminação histórica ou de fato exercida contra uma variedade de grupos sociais. Isso implica o dever especial de proteção que o Estado tem em relação a ações e práticas de terceiros que, sob sua tolerância ou aquiescência, mantenham ou favoreçam as situações discriminatórias.(14)
q) mesmo antes de sua ratificação, quando ainda não era aplicável diretamente ao Brasil, a Convenção Interamericana Contra o Racismo podia ser mencionada de modo ilustrativo pelo valor orientador dos seus dispositivos e a importância dada ao tema dentro do sistema jurídico interamericano.
r) do artigo 26 da CADH surgem os direitos a um ambiente sadio, à alimentação adequada, à água, à moradia e a participar da vida cultural;
s) o deslocamento interno é uma violação contínua e múltipla de direitos humanos. É contínua porque a situação de deslocamento se mantém até que as pessoas possam retornar aos seus lugares de origem de maneira voluntária, digna e em condições seguras ou se tenha realizado seu reassentamento voluntário e seguro em outra parte do país;(15)
t) os processos de despojamento territorial e deslocamento forçado que afetam os territórios coletivos de comunidades étnico-raciais não apenas quebraram o seu tecido social, mas também têm um impacto diferencial e desproporcional em comparação ao resto da sociedade. O esgotamento dos seus recursos naturais incide diretamente na cosmovisão e costumes ancestrais, devido à interdependência dos direitos ambientais e direitos culturais;
u) o devido processo deve se dar tanto nos procedimentos administrativos como em qualquer outro procedimento cuja decisão possa afetar os direitos das pessoas.(16)
v) os Estados têm a obrigação de oferecer uma proteção efetiva que considere suas particularidades, suas características econômicas e sociais, assim como sua situação de especial vulnerabilidade, seu direito consuetudinário, valores, usos e costumes.(17)
x) quanto ao direito à integridade pessoal, os Estados têm o dever de adotar as medidas necessárias voltadas a fazer frente às ameaças à integridade física e psíquica das pessoas(18), considerando que a violação desse direito tem diversas conotações de grau e deverá ser analisada à luz de cada situação concreta. As características pessoais de uma suposta vítima devem ser consideradas no momento de determinar se a integridade pessoal foi violada, já que tais características podem mudar a percepção da realidade do indivíduo, e, portanto, incrementar o sofrimento e o sentido de humilhação(19). Comunidades culturalmente diferenciadas, como as comunidades indígenas, quilombolas e camponeses, têm uma relação especial com a terra, de tal modo que sua separação implica uma “perda étnica e cultural irreparável”.(20)

No caso em análise, a CIDH recomendou ao Brasil o seguinte:
a) adotar com a maior brevidade possível todas as medidas necessárias para realizar a delimitação, demarcação, titulação completa do território ancestral das comunidades quilombolas, garantindo a elas a sua posse segura de acordo com os limites reconhecidos;
b) adotar com a maior brevidade possível todas as medidas necessárias para que as terras alternativas ocupadas atualmente pelas comunidades quilombolas reassentadas garantam a livre determinação dos membros dessas comunidades e seu direito a viver de maneira pacífica seu modo de vida tradicional. Isto implica, entre outras, a ampliação de extensão e melhoria de qualidade das terras alternativas e o levantamento de restrições e proibições relacionadas às moradias, livre trânsito, e uso das terras e atividades de subsistência.
c) por meio de consulta prévia, livre e informada, realizar o saneamento efetivo de terras alternativas e/ou, se pertinente, a possibilidade de retorno às suas terras e territórios tradicionais.
d) reparar integralmente, tanto pelos danos materiais e imateriais, as consequências das violações declaradas no presente relatório, concedendo medidas de satisfação, restituição, garantias de não repetição e indenização, incorporando um enfoque intercultural.
e) assegurar que toda medida legislativa ou administrativa ou projeto, incluindo aqueles relacionados com projetos de desenvolvimento, concessões e/ou atividades empresariais, suscetíveis de afetar os direitos ou interesses das comunidades quilombolas não se inicie ou continue em execução enquanto não se tenha cumprido com os parâmetros interamericanos em matéria de consulta e consentimento prévio, livre e informado.
f) assegurar que existindo recursos judiciais ou administrativos pendentes interpostos pelas comunidades quilombolas ou seus representantes, os mesmos sejam resolvidos de maneira rápida e eficaz, efetuando um controle de convencionalidade conforme as obrigações internacionais do Estado brasileiro sob a Convenção Americana.


1.CIDH. Acesso à justiça e inclusão social: O caminho até o fortalecimento da democracia na Bolívia. 28 de junho de 2007, § 231. CIDH. Direitos dos Povos Indígenas e tribais sobre suas terras ancestrais e recursos naturais. 30 de dezembro de 2009.

2.Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 29 de março de 2006. Série C No. 146, § 128; e Caso Comunidade Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 24 de agosto de 2010 Série C No. 214, § 109.

3.Corte IDH. Caso Povo Indígena Xucuru e seus membros Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 5 de fevereiro de 2018. Série C No. 346, § 117. Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 29 de março de 2006. Série C No. 146, § 128; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 25 de novembro de 2015. Série C No. 309, § 131.

4.A Comissão observa que em seu relatório de admissibilidade não incluiu expressamente os artigos 13 e 23 da Convenção Americana dentro dos direitos que poderiam ser considerados na etapa de mérito. Contudo, da totalidade das alegações e provas disponíveis na etapa de mérito, a CIDH considera pertinente analisar os fatos estabelecidos também à luz dos direitos contidos em tais dispositivos. A Comissão destaca que tanto no procedimento de admissibilidade como no de mérito, o Estado conheceu os fatos nos quais se baseia a totalidade da análise que se realiza a seguir. Em virtude do exposto e em aplicação do princípio iura novit curia, a Comissão analisará se no presente caso o Estado incorreu em violação dos artigos 13 e 23 da Convenção Americana. 

5.Corte IDH. Caso Comunidades Indígenas Membros da Associação Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina. Mérito, Reparações y Custos. Sentença de 6 de fevereiro de 2020. Série C No. 400, §174.

6.Corte IDH. Caso do Povo Saramaka Vs. Suriname. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 28 de novembro de 2007. Série C No. 172, § 133. 

7.CIDH. Povos indígenas, comunidades afrodescendentes e recursos naturais: Proteção de direitos humanos no contexto de atividades de extração, exploração e desenvolvimento. 31 de dezembro de 2015, §219.

8.Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Mérito. Reparações e Custos. Sentença de 17 de junho de 2005. Série C No. 125, §149.

9.Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 29 de março de 2006. Série C No. 146, §135.

10.CIDH. Demanda perante a Corte Interamericana. Caso Salvador Chiriboga. Equador. 12 de dezembro de 2006, §72.

11.Corte IDH. Caso Comunidades Indígenas Membros da Asociação Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 6 de fevereiro de 2020. Série C No. 400, §179.

12.Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral e outros Vs. Guatemala. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 23 de agosto de 2018. Série C No. 359, §74 – 97; e Caso Lagos do Campo Vs. Peru. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 31 de agosto de 2017. Série C No. 340, §141.

13.CIDH. Relatório No. 25/18. Caso 12.428. Admissibilidade e Mérito. Empregados da Fábrica de Fogos em Santo Antonio de Jesus e seus familiares. Brasil. 2 de março de 2018, §129.  

14.Corte IDH. Condição Jurídica e Direitos dos Migrantes Indocumentados. Opinião Consultiva OC-18/03 de 17 de setembro de 2003. Série A No. 18, §104.

15.Corte IDH. Caso Chitay Nech e outros Vs. Guatemala. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 25 de maio de 2010. Série C No. 212. §149; e Caso Massacres de Rio Negro Vs. Guatemala. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 4 de setembro de 2012. Série C No. 250. §178.

16.Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 17 de junho de 2005. Série C No. 125, §62.

17.Corte IDH. Caso Povo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Equador. Mérito e reparações. Sentença de 27 de junho de 2012. Série C No. 245, §164.

18.Corte IDH. Caso Suárez Peralta Vs. Equador. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 21 de maio de 2013. Série C No. 261, §128.

19.Corte IDH. Caso Povo Indígena Xucuru e seus membros Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 5 de fevereiro de 2018. Série C No. 346, §171

20.Corte IDH. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custos. Sentença de 17 de junho de 2005. Série C No. 125, §216.

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